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公司要闻

中国工程担保事业的机遇与挑战

发表日期:【2014-11-25】

工程担保公司的专业化能力足以通过保前对承包商履约能力和信用的审慎考察,以及保后监管和及时的风险处置而有效地控制住保函违约风险,而工程担保公司的这一工作正在给建筑市场创造着巨大的价值。

中国工程担保事业起步于1998年第一家专门的工程保证担保公司成立,到今天已经有16年的历程。其间再进一步得到2004年原建设部有关在房地产项目中推行工程担保以及2005年选定8个城市进行工程担保制度试点的推动,到今天已培育出了一个总规模约为6000亿元的国内工程担保市场和200多家在各地住建部门备案的工程担保公司。其中部分担保公司已经完全走上了专业化发展的道路,专注于经营工程履约保函这一符合国际惯例的担保品种,在帮助工程项目业主规避和控制合同风险、通过银担合作帮助银行控制工程保函风险以及帮助承包商降低保证金负担和开具保函成本等方面都发挥了巨大的作用。近年来,与工程担保市场几乎同步发展的融资担保市场不断传出因担保公司资金链断裂而陷入债务危机的负面新闻,但仔细观察可以发现,这些负面新闻没有一起是发生在专业的工程担保公司身上的。其中一个最主要的原因是工程担保公司的专业化能力足以通过保前对承包商履约能力和信用的审慎考察,以及保后监管和及时的风险处置而有效地控制住保函违约风险,而工程担保公司的这一工作正在给建筑市场创造着巨大的价值。当然,10多年来中国工程担保市场的发展中也存在着一些因政府过度干预市场合同自由而带来的泡沫,这主要来自于业主支付担保与履约担保对等提交的双向担保导致担保价值的丧失,特别是当这种双向担保还被部分城市纳入施工许可审批的前置条件时,就催生了不少单纯为应付政府监管而开具的虚假保函,之所以说这类保函是虚假的,是因为保函的受益人从一开始就没有真正认可工程担保给他们带来的价值,因此也从来没有打算索赔。由于这类保函的索赔风险比正常的工程保函的风险更低,也导致了工程担保市场一度的畸形发展和恶性竞争,事实上妨碍了专业化的工程担保行业的健康发展。

如今,十八大有关深化改革以及四中全会有关依法治国的决定都为中国工程担保事业的健康发展带来了新的机遇。特别是十八大有关“发挥市场配置资源的决定性作用”的论述为全社会明确了未来市场化改革的走向,这预示着对于工程担保这一市场化的信用工具而言,将会迎来其更为宽广的发展空间。如今各级政府都在积极削减行政审批、减少对市场的干预,并通过制定权力清单来将行政权力关进制度的笼子。如住房和城乡建设部就已将大力削减企业资质审批项目纳入其改革方案,而广东省已明确将承担此项改革的试点任务。同时,十八大也要求各级政府必须执政为民,体现在住建部的改革方案中的一个重要方面就是要加强政府对建筑市场的工程质量安全监管,而深圳市已明确将承担此项改革的试点任务。一方面政府这只“看得见的手”将被制度的笼子所牢牢管住,而另一方面政府又将承担工程质量安全管理的重任,那么唯一的出路就是政府势必要更加充分地依托市场化的手段来实现其政策目标。为此,工程担保和保险等市场化的信用及风险控制工具必将被寄予厚望。这是中国工程担保事业面临的重大机遇。

然而,这也将给尚处于起步阶段的中国工程担保行业带来巨大的挑战。这一挑战首先来自于当前部分地区强制性的“双向担保”所创造的虚假担保需求的退潮,中国工程担保行业必将面临一次残酷的大浪淘沙和重新洗牌,只有那些真正抓住了市场经济条件下符合国际惯例的工程担保有效市场需求的专业化工程担保公司才能生存。同时,工程担保行业还将在一定时间内继续面临因工程担保上位法依据不足而导致的监管缺失的困境,这一困境还可能因地方政府清理权力清单而取消既有的工程担保行业备案措施而加剧。而监管缺失导致的是市场难以建立起对工程担保行业的集体信任。当然,那些因其专业化能力已经建立起稳固的银担合作的专业工程担保公司应该有机会成功渡过此难关,因为目前来自受益人真正的有效工程担保需求大多会表现为对银行保函的需求,而这一需求的背后有50%左右的银行保函其实都是通过担保公司出具反担保而实现的。然而即使这些公司也将因与融资性担保公司难以有效区分而随时面临银行政策调整的不确定性。

面对以上两大挑战,当前的中国工程担保行业要渡过难关,急需以下两大措施的应对。其一是通过产品创新牢牢地抓住并扩展市场需求。从国际惯例来看,能够充分保护工程项目业主利益的单向且全面覆盖保修期责任的承包商履约担保应是重点发展的担保品种;而从政府强化对工程质量、安全和环境保护职责的使命及积极响应建筑产品最终用户利益诉求的角度来看,工程质量保修担保将会成为未来工程担保制度优先发展的领域,与规划许可和施工许可等所配套的行政担保也必将是未来得到进一步发展的担保品种,而当前已经被地方政府实践验证为有效的农民工工资担保将与上述肩负行政管理风险防范的其他行政担保措施进一步融合。由于推行上述行政担保措施所需的有关行政许可法律授权已存在,上述前景只需住建系统坚定执政为民的行政意志以破除利益集团的不良干扰即可达成。

其二是优秀的专业工程担保公司需要站出来引领市场,积极探索并建构一种政府监管之外的市场化治理机制,以期不仅仅让个别工程担保公司能为银行所信任,而且要能够形成具有市场公信力的集体风险防范机制,使市场能够有效识别出那些因规范运作和专业能力而值得信任的专业化的工程担保公司,并以此奠定中国建筑市场的信用基石,创造出良好的条件来承接中国建筑市场监管的市场化改革对工程担保行业所寄予的重任。在此方面本课题组愿意与中国工程担保行业及包括业主、承包商、监理和最终用户等在内的各利益相关方携手共进,通过理论与实践的相互促进,圆满地完成所承担的国家自然科学基金课题“基于公私合作的工程担保市场治理模式创新研究”(项目号:71473145)并促使其成功落地。值得欣喜的是,目前深圳的工程担保行业领头羊已经率先团结在了一起,积极地参与到了深圳市住建局所推动的工程担保诚信体系及其网上平台的建设中来。预期深圳的相关实践将为中国工程担保市场治理的PPP模式创新探索迈出可喜的第一步。

作者:邓晓梅,清华大学建设管理系副教授、工程担保与建筑市场治理研究中心主任。

本文来源:《中国建设报》