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公司要闻

市场化改革助推深圳工程担保行业的发展

发表日期:【2014-11-27】

深圳市是我国最早以地方立法推行工程担保制度的城市。如今,要充分借助工程担保和保险等市场化力量来完善建筑市场的治理已成为业内共识。而住房和城乡建设部今年出台的《关于推进建筑业发展和改革的若 干意见》中,又进一步提出要“探索从主要依靠资质管理等行政手段实施市场准入,逐步转变为充分发挥社会信用、工程担保、保险等市场机制的作用,实现市场优 胜劣汰”。同时也表示,要“全面清理涉及工程建设企业的各类保证金、押金等,对于没有法律法规依据的一律取消”,并“积极推行银行保函和诚信担保”。那 么,中国的工程担保市场和行业究竟已经发展到了一个什么样的水平?深圳市作为中国工程担保制度的发源地和中国工程担保市场领头羊,在新一轮的深化改革浪潮 中又将有何作为?而这些改革举措又将会给工程担保市场带来什么样的影响?笔者日前就此进行了一些调查,并走访了部分深圳市这一行业的资深人士。

据保守估计,全国的工程担保市场的在保余额已 达6000亿元,而其中大约有4000亿元的保单来自深圳,这其中既包括银行保函,也包括担保公司保函。其中,仅在深圳市建设工程交易中心备案的保函在保 余额就近300亿元。而自2004年至今,深圳市建设工程已累计对4000多个项目、超过8000份的保函实行了集中管理,担保总额超过1020亿元,其 中约40%为担保公司保函。而在交易中心备案的担保公司仅21家,其注册资本总额近63亿元。

深圳市的工程担保行业之所以能够承担全国工程 担保行业超过60%的市场份额,是因为除了这21家在深圳市交易中心备案的担保公司外,还有大量未备案的担保公司也同样在从事着工程担保业务。据了解,截 至2013年12月,在深圳市科技工贸和信息化委员会备案的融资类担保公司有83家,非融资类担保公司约120家。这些担保公司中有90%从事工程担保业 务,合计注册资本近千亿元。

事实上,深圳的工程担保业务早已不局限于深圳 本地,而是面向全国甚至国外项目。如迪拜“生活传奇”500套别墅建造维修保养工程,就是经由某担保公司的深圳分公司向深圳的某银行提出反担保而开出的银 行保函。此案例生动地呈现出了一类“两头在外”且“隐形”的深圳担保业态,即保函的申请人和受益人甚至工程项目本身都不在深圳,而保函却出自深圳。“隐 形”是因为保函在表面上似乎仅仅是单纯的银行保函,但担保公司的反担保却成为该银行保函能够出具的关键。由于市场上担保公司良莠不齐,缺乏有效的信用甄别 机制,目前真正对工程担保市场存在有效需求的业主大多仅接受银行保函。据业内人士估计,工程担保市场中银行保函的份额在全国能占到80%左右,而来自深圳 市的银行保函就能占到全国银行保函市场的70% 80%。而这些银行保函中,又有约一半以上是依托担保公司与银行之间的上述银担合作模式所开具的。由此可见,正是由于深圳工程担保行业的蓬勃发展,才为银 行保函市场支撑起了至少半壁江山。而“深圳工程担保”经由银行保函的市场洗礼,早已冲出了亚洲,走向了世界。

深圳的工程担保行业发展之所以能够取得如此成 效,正是上一轮市场化改革所结出的硕果。事实上,深圳市早在1996年就开始在政府工程中尝试推行投标担保与履约担保,并在2001年通过对《深圳经济特 区建设工程施工招标投标条例》的修改,对工程担保做了强制性规定。之后,深圳市建设局颁布深建市场 2002 36号文件《深圳市建设工程担保实施办法》,这是全国第一次以地方法规的形式推行工程担保制度,于2003年1月1日起施行。2003年再次修订实施了 《深圳市建设工程质量管理条例》、《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》,明确提出了将履约保函、支付保函作为获得施工许可的前置条件,并开始实行交 易中心对担保公司准入的备案管理;2004年,深圳市又进一步推行了对工程履约和支付保函的集中管理。2004年原建设部开始在全国的房地产项目中试行工 程担保,2005年又将深圳列为8个工程担保试点城市之一,更进一步助推了深圳工程担保行业的发展。此后,深圳市工程担保行业进入行业发展的春天,担保公 司如雨后春笋般在深圳这片开放的土地上生根、发芽、成长。可以说,如果没有深圳市敢为天下先的改革勇气,就没有工程担保行业在深圳的崛起;而没有住房和城 乡建设部主导的全国性工程担保试点,就没有深圳工程担保行业之后在全国范围的蓬勃发展,更不会有其冲出亚洲走向世界的今天。

如今,工程担保为建筑市场健康发展保驾护航的 作用已经初步显现。据调查,与银行合作的深圳市工程担保机构大都有自己的风控体系,包括对承包人发包人充分的尽职调查、严密的内部审保流程等。担保公司为 控制风险,将那些有严重的信用不良记录或在法院存在被执行金额较大、次数较多,或者被列为失信执行人的承包人发包人会一律排除在外;而为应对建筑市场普遍 存在的挂靠现象,担保公司会通过着重考察实际施工人员的工程经验和技术实力,以及严密的反担保措施,来努力控制住实际施工人员的违约风险,从而真正起到了 资质以外的市场化的屏障作用。

而面对保函索赔,担保公司也在帮助发包人与承 包人化解施工合同纠纷方面起到了关键作用。深圳市华富通投资担保有限公司曾帮助珠海某建筑企业在本地承担的工程设计施工总承包合同开出了银行保函,项目进 行中,发包人以施工方工程设计和施工进度延迟为由提出索赔意向(但未正式发出书面的索赔通知),而承包人则提出施工进度延迟的原因是由于发包人招标文件的 设计缺陷,于是双方产生分歧、互相推诿。担保公司为此多次赴珠海组织当事双方面对面沟通,并充分利用自身法律专业、工程技术专业方面的优势,以中立的态度 指出双方责任所在。最后双方打破僵局、达成共识,标的近五亿元的施工合同纠纷在担保公司的斡旋下成功化解,保障了工程的顺利进行。

在上述迪拜项目中,发包人因受2007年金融 危机的影响付款不及时导致项目未按约定工期完工,但其抓住了我国承包商存在的项目管理不善、实际控制人挪用资金等问题,就保额为1206万美元的保单提出 了索赔。虽然该保函为银行保函,但最终是由担保公司多次赴境外与发包人进行协调,并促成达成了多方协议,并拟由担保公司及承包商进行部分赔偿。

还有一起典型案例,江苏某钢结构施工企业同样通过深圳的担保公司开出银行保函,事实上,该承包人在深圳已通过几家担保公司开具了数份银行保函,最终因企业资金链断裂而老板跑路,导致其所有的在建工程一律停摆,于是发包人纷纷到银行索赔,并最终通过担保公司进行了赔付。

从2004年至今,深圳市担保公司共协调解决 索赔事件近千起,但实际代偿金额仅约5000余万元,加上索赔待处理的,赔付金额预计超过1亿元。此代偿率显然远远低于融资性担保业务监管部际联席会议办 公室公布的融资担保的代偿率2.94%。造成这一现象的原因,一方面是因为工程担保的固有风险特性本身就较融资担保更为可控;另一方面,也正是因为担保公 司的积极行动而有效化解了风险,才使得实际代偿率得以降低。在此方面也有一起典型案例,是来自深圳市最大的政府业主工务署的某项目。其中工务署对某承包商 的银行保函提出索赔后,为该承包商做反担保的担保公司就按照保函“见索即付”的要求立即将索赔款项打到了工务署的账上,但同时也立刻督促承包商实施整改, 最终达到了工务署的满意,于是工务署最终向担保公司退还了该索赔款。由此案例可以看出,工程担保所能提供的“快速化解发包商与承包商矛盾纠纷,保障工程顺 利进行”有其独特的价值。

如今,在新一轮的深化改革中,深圳市为响应住 房和城乡建设部关于“简政放权、构建统一开放的市场体系、创新和改进政府对建筑市场、质量安全的监督管理机制”的要求,并遵循李克强总理“继续大力推进简 政放权、放管结合”的指导思想,又开始了新一轮的改革。这一轮改革首先体现为取消交易中心对担保公司及保函原件的备案管理,将对工程担保市场的监管进一步 推向了市场;此后也将进一步取消对履约保函和业主支付保函的强制性要求,使得建筑市场主体对于工程担保产品的选择有更为充分的自主权。届时,工程担保行业 势必将经历一场大浪淘沙的洗礼,只有那些真正握有市场有效需求的担保公司才能最终胜出。目前,深圳具有代表性的一批专业工程担保公司已经开始联合起来着手 研究对策,以紧跟市场化改革的步伐,争取通过不断提升工程担保的专业化服务水平来获得市场的认可。

然而,改革也必将会带来阵痛,甚至“短时间内 肯定会引起这一行业不良因素的集中爆发”。改革并非仅仅是政府简单的放任不管,特别是在当前中国建筑市场其他主体的市场化意识还相对欠缺且中国工程质量水 平普遍都还不令人满意的这一转型阶段。深圳市作为改革开放的排头兵,其一举一动对全国都有强烈的示范效应,如果在简政放权之后没有其他后续措施的及时跟 进,则有可能掀起一场工程担保制度在全国范围内的大倒退。如果是那样,则上一阶段的改革成果就有可能付诸东流。

非常可喜的是,深圳市已经开始启动工程担保诚 信体系和网上诚信平台的建设,它向市场清晰地传递出了以下信息:深圳市政府还将继续对这一行业进行积极引导,但在方式方法上将更多地借助于社会力量的参 与,通过建立健全这一行业的诚信体系和培育行业组织等,真正使这一行业的发展能够建立在社会有效需求的基础上,从而引导这一行业真正实现专业化的健康稳定 发展。如今,十八届四中全会进一步明确了依法治国的治国方针及其实施细节。工程担保行业的健康发展,最终也将建立在法治环境不断健全的基础上。为此,工程 担保行业人士也衷心希望政府能进一步加大力度推进这一领域的法治化进程,从而为此新一轮的市场化改革保驾护航。相信在市场与政府的共同努力和良性互动下, 市场化改革必将再次助推深圳工程担保行业的发展,工程担保行业也必将迎来第二个春天。

作者:邵凤荣 王琴 邓晓梅

来源:《中国建设报》